Charakterystyka instytucji – działania ONZ

Pierwsze działania w ramach międzynarodowej polityki klimatycznej podjęto dopiero w latach 80. XX wieku, chociaż społeczność międzynarodowa interesowała się tematyką ochrony środowiska już w latach wcześniejszych. W 1972 roku został powołany Program Narodów Zjednoczonych ds. Środowiska (United Nations Environment Programme – UNEP), który w ramach systemu ONZ miał koordynować działania w zakresie ochrony środowiska oraz monitorować jego stan na świecie.

W efekcie w 1988 r. UNEP wraz z Światową Organizacją Meteorologiczną (World Meteorological Organization – WMO) na wniosek państw członkowskich ONZ powołały Międzyrządowy Zespół ds. Zmian Klimatu (IPCC). Główne zadanie, jakie wyznaczono IPCC, polegało na przygotowaniu kompleksowego przeglądu i zaleceń dotyczących stanu wiedzy na temat zmian klimatu, społecznych i gospodarczych skutków zmian klimatu oraz potencjalnych strategii reagowania i elementów do uwzględnienia w ewentualnej przyszłej międzynarodowej konwencji w sprawie klimatu. Pierwszy raport IPCC podsumowujący aktualny stan wiedzy o klimacie został opublikowany w 1990 roku. Wyrażono w nim podejrzenie, że to właśnie działalność człowieka jest prawdopodobną przyczyną globalnego ocieplenia. Trzydzieści lat później, w szóstym raporcie IPCC z roku 2021, ogłoszono, że nie ulega wątpliwości, że zmiany klimatyczne mają charakter antropogeniczny – zostały wywołane przez ludzkość, która od wybuchu rewolucji przemysłowej w XVIII w. zaczęła na masową skalę spalać węgiel, ropę i gaz.

Społeczność międzynarodowa w miarę zdobywania wiedzy na temat przyczyn, charakteru i skutków zmian klimatu zaczęła opracowywać różne strategie mające zapobiegać i ograniczać negatywne konsekwencje tych zmian. Państwa zaczęły uzgadniać między sobą zasady współpracy i działań, które miały przyczynić się do ograniczenia zmian klimatu.

W latach 80. XX wieku zaobserwowano, że gwałtownie zanika warstwa ozonowa, która stanowi warstwę ochronną ziemi przed promieniowaniem ultrafioletowym. Uznano, że sposobem na jej uratowanie jest wprowadzenie ograniczeń w emisji zubożających ją gazów, które ówcześnie masowo wykorzystywano w przemyśle. W 1985 r. państwa Wspólnoty Europejskiej podpisały Konwencję wiedeńską w sprawie ochrony warstwy ozonowej. Zobowiązały się w niej do prowadzenia pomiarów poziomu ozonu w atmosferze, ograniczenia emisji gazów powodujących zubażanie warstwy ozonowej oraz prowadzenia badań nad skutkami zaniku warstwy ozonowej. W 1987 r. Konwencja ta została uzupełniona Protokołem montrealskim w sprawie substancji zubożających warstwę ozonową, który zobowiązywał sygnatariuszy do wprowadzenia zakazu używania substancji chemicznych niszczących ozon. Powstała wtedy lista substancji, które należy wyeliminować, była kilkakrotnie poszerzana. W miarę upływu czasu coraz więcej państw przystępowało do konwencji i dołączonego do niej Protokołu, można więc stwierdzić, że w 2009 r. rozwiązania i zobowiązania w nich zwarte zaczęły mieć zasięg uniwersalny, gdyż ich sygnatariuszami stały się prawie wszystkie państwa świata. W efekcie praktycznie wyeliminowano lub znacznie ograniczono użycie gazów odpowiedzialnych za tworzenie dziury ozonowej, przede wszystkim freonów (powszechnie używanych  w maszynach chłodzących). Szacuje się, że gdyby nie wdrożono ograniczeń i zakazów wynikających Konwencji wiedeńskiej i Protokołu montrealskiego to nadwyżka dwutlenku węgla, która pojawiłaby się w atmosferze w wyniku działania tych gazów, przyczyniłaby się do dodatkowego wzrostu średniej globalnej temperatury ziemi o 0,8 stopnia C. Wiadomo już, że to przekreśliłoby jakąkolwiek możliwość realizacji celów klimatycznych Porozumienia paryskiego (patrz niżej).

Kolejnym krokiem w ustanawianiu ram współpracy w zakresie ograniczania zmian klimatycznych było podpisanie w 1992 r. w czasie Szczytu Ziemi w Rio de Janeiro Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych do spraw zmian klimatu nazywanej też po prostu konwencją klimatyczną. Konwencja określiła ramy międzynarodowej współpracy na rzecz ograniczenia emisji gazów cieplarnianych, choć początkowo nie zawierała wiążących nakazów dotyczących ograniczenia emisji. Z czasem, w ramach uzupełniania jej zapisów, wprowadzono konkretne limity emisji. Najwyższym organem Konwencji Ramowej jest Konferencja Stron – czyli wszystkich państw, które podpisały konwencję (COP – Conference of Parties). COP zwoływana jest co roku, a w trakcie jej spotkań sprawdzana jest realizacja postanowień Konwencji i weryfikowane są nowe informacje naukowe dotyczące zmian klimatu. W czasie COP uzgadnianie są poprawki, protokoły do Konwencji i porozumienia, które uaktualniają zobowiązania państw. Jednym z najbardziej znanych protokołów jest tzw. Protokół z Kioto, przyjęty w podczas COP-3 w 1997 r., w którym część państw rozwiniętych zobowiązała się, że do 2012 r. zredukuje swoją emisję gazów cieplarnianych o ustalone w tym traktacie wartości. Dość długo dalszy los tych ustaleń, a przede wszystkim szansa na ich realizację były niepewne. Proces wejścia w życie dokumentu mocno się wydłużył, ze względu na konieczność jego przyjęcia przez dokładnie określoną liczbę i typ państw. Ostatecznie wszedł w życie w 2005 r., po tym jak Rosja, podpisując Protokół z Kioto, wypełniła wymogi ratyfikacji. Choć Protokół pierwotnie obowiązywał do 2012 r., to część państw zdecydowała się przedłużyć realizację wynikających z niego zobowiązań do roku 2020.

Kolejnym istotnym porozumieniem (drugim wiążącym prawnie po Protokole z Kioto), które stworzyło ramy dla międzynarodowej polityki klimatycznej o globalnym zasięgu, było zawarte w 2015 r. w trakcie COP-21 Porozumienie paryskie. W tym dokumencie państwa postanowiły wspólnym wysiłkiem zatrzymać wzrost średniej globalnej temperatury na poziomie dużo poniżej 2°C względem poziomu z czasów przedprzemysłowych i starać się, by nie przekroczył on 1,5°C. Porozumienie paryskie ma charakter uniwersalny, ponieważ przystąpiła do niego zdecydowania większość państw świata. W 2022 r. były to 193 państwa spośród 197, które są stroną ramowej konwencji klimatycznej. Do 2022 r. tylko jedno państwo wycofało się z porozumienia. Były to Stany Zjednoczone. W 2016 r. USA ratyfikowały dokument, jednak gdy w 2017 r. fotel prezydenta objął Donald Trump, podjął decyzję o wycofaniu się z Porozumienia. Oficjalny proces występowania zakończył się w listopadzie 2020 r. W międzyczasie wybory prezydenckie w USA wygrał Joe Biden, który od razu po przejęciu urzędu, w styczniu 2021 r. podpisał decyzję o powrocie Stanów do Porozumienia. Dzięki temu jeden z największych emitentów gazów cieplarnianych, jakim są USA, został objęty ustaleniami ich redukcji, co daje nadzieję, że cele Porozumienia zostaną zrealizowane.

Sprawiedliwość klimatyczna

Wraz z uzgadnianiem i ustalaniem kolejnych zobowiązań klimatycznych, które miałyby powstrzymać ich negatywne skutki, pojawił się problem postrzegania odpowiedzialności za rozregulowanie klimatu oraz, co za tym idzie, ponoszenia ciężaru wdrażania środków zaradczych. Co prawda, w pierwszej piątce największych emitentów gazów cieplarnianych są takie rosnące potęgi, jak Chiny i Indie, jednak to kraje wysoko rozwinięte są odpowiedzialne za większość globalnej emisji tych gazów. Zarówno Stany Zjednoczone jak i państwa UE (łącznie) nie dość, że przodują w obecnej emisji, to są także długoletnimi emitentami do atmosfery. Wskazuje się także, że skutki zmiany klimatu często najdotkliwiej odczuwają osoby w najtrudniejszej sytuacji i najubożsi w społeczeństwie oraz ogólnie rzecz biorąc – najbiedniejsze kraje, mimo tego, że grupy te, szczególnie w perspektywie historycznej, są najmniej odpowiedzialne za kryzys klimatyczny. Takie spojrzenie na zagadnienia zmian klimatycznych – z perspektywy sprawiedliwości klimatycznej, wydobywa ich polityczny i etyczny wymiar. W tym ujęciu pojawia się wyzwanie takiego planowania i realizacji działań na rzecz klimatu, które stawiałyby w centrum prawa człowieka i dbałość o zapewnienie grupom marginalizowanym należytej ochrony. Sprawiedliwość klimatyczna jest jednym z elementów sprawiedliwości ekologicznej – koncepcji podkreślającej konieczność zapewnienia równego dostępu wszystkich ludzi do czystego środowiska naturalnego. W debacie publicznej sprawiedliwość ekologiczna postulowana jest przede wszystkim przez przedstawicieli partii Zielonych, organizacji pozarządowych oraz ruchów społecznych. To sprawiedliwości klimatycznej domaga się na przykład młodzież w ramach Międzynarodowych Strajków Klimatycznych.

Sprawiedliwość ekologiczna i klimatyczna jest też powodem, dla którego obywatele wchodzą na drogę sądową z rządami. Do Europejskiego Trybunału ds. Praw Człowieka regularnie trafiają skargi o niedotrzymywanie zobowiązań wynikających z przyjętej polityki ekologicznej. W Polsce też miały miejsce sprawy, w których pozywano polski Skarb Państwa o naruszenie prawa do zdrowia, ochrony życia prywatnego i mieszkania, swobodnego przemieszczania się i życia w czystym środowisku, spowodowane ograniczonymi działaniami w walce ze smogiem. Sąd Okręgowy w Gliwicach orzekł w 2021 r. w jednej z takich rozpraw, że państwo naruszyło dobra osobiste mieszkańca Rybnika, który skarżył się na zanieczyszczone powietrze.  

Ścieżka sądowa jest wykorzystywana do wyegzekwowania na rządach takich działań, dzięki którym w przyszłości takie skargi nie musiałyby być wnoszone.

Pytania:

1. W jaki sposób państwa współpracują na rzecz zapobiegania negatywnym konsekwencjom zmian klimatu?
2. W czym przejawia się sprawiedliwość klimatyczna?
3. Poszukajcie przykładów państw, które nieproporcjonalnie obciążone są zmianami klimatycznymi. Zastanówcie się, na czym te nieproporcjonalne obciążenia polegają?
4. Poszukajcie innych przykładów rozpraw, których powodem była niewystarczająco dobrze realizowana polityka klimatyczna państwa? Jakie argumenty pojawiały się w tych procesach?

Słowniczek

Globalna polityka klimatyczna – międzynarodowa współpraca państw, w ramach której wypracowywane są zasady i sposoby przeciwdziałania negatywnym skutkom zmian klimatu. Ma ona charakter globalny, gdyż odnosi się do działań w skali całego globu.

Sprawiedliwość klimatyczna – koncepcja, w której globalne ocieplenie rozpatruje się z etycznego i politycznego punktu widzenia, w którym centralnym problemem są przejawy i konsekwencje nieproporcjonalnego wpływu zmian klimatu na obywateli i społeczeństwa zarówno w krajach rozwijających się, jak i w gospodarkach rozwiniętych.