Wprowadzenie

1 maja 2004 r. Polska, wraz z dziewięcioma innymi państwami, przystąpiła do Unii Europejskiej (UE). W kolejnych latach do UE dołączyły jeszcze trzy kraje (w 2007 i 2013 r.), a jeden opuścił organizację (w 2020 r.). 18 lat po wstąpieniu Polski do wspólnoty Unia liczy więc 27 państw członkowskich, a Polska jest jednym z największych i potencjalnie najważniejszych z nich dla przyszłości projektu integracji europejskiej.

Między 2004 a 2022 r. (rokiem powstania tego tekstu) w UE zaszło wiele zmian, zarówno wychodzących od wewnątrz (np. reforma ustrojowa czy Brexit), jak i wymuszonych przez jej międzynarodowe otoczenie (np. kryzys finansowy lub rosyjska agresja na Ukrainę). Ten materiał pokaże, z jakimi wyzwaniami mierzyła się Unia w ostatnich latach oraz odpowie na pytanie, czy dzisiejsza UE różni się w istotny sposób od organizacji, do której Rzeczpospolita Polska dołączyła 18 lat temu.

Reformy ustrojowe

Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy

Polska przystąpiła do UE, gdy ta była w trakcie wielkiej reformy ustrojowej. Działający w latach 2002–2003 Konwent Europejski przygotował projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy (TUKE), który miał być nową podstawą funkcjonowania Unii Europejskiej. Zakładał on przekształcenie Unii w jednolitą organizację międzynarodową, uproszczenie i uspójnienie sposobu jej działania (zwłaszcza w zakresie stanowienia prawa), wzmocnienie ochrony praw podstawowych obywateli Unii oraz zwiększenie wpływu parlamentów narodowych na kształtowanie polityki na szczeblu europejskim. Traktat wprowadzał również wiele zmian o charakterze symbolicznym, jak np. nowe nazwy aktów prawnych („ustawa europejska” zamiast rozporządzenia, „europejska ustawa ramowa” zamiast dyrektywy), stanowisko „ministra spraw zagranicznych” Unii oraz traktatowe umocowanie unijnej flagi, hymnu, dewizy, święta oraz euro jako waluty UE.

Część propozycji Konwentu wzbudziła kontrowersje, na przykład: zmiany dotyczące składu Komisji Europejskiej (KE); charakter przewodnictwa posiedzeniom Rady Ministrów (zwanej obecnie po prostu Radą lub Radą Unii Europejskiej) i Rady Europejskiej; nowa reguła podejmowania decyzji większością kwalifikowaną; wzmocnienie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, które budziło obawy o potencjalne kolizje między rozwojem UE a współpracą państw członkowskich w ramach NATO, czy też treść preambuły do traktatu (niektóre państwa oczekiwały jednoznacznego odwołania do wartości chrześcijańskich).

Nieznacznie zmieniony względem pierwotnej propozycji traktat podpisano w Rzymie 29 października 2004 roku, nie wszedł on jednak nigdy w życie. Jego ratyfikacja we Francji i Holandii została zablokowana przez negatywne wyniki referendów. Jednakże, ze względu na fakt, że traktat został ratyfikowany przez 18 innych państw, a zawarte w nim reformy uznawano w większości za niezbędne dla dalszego sprawnego funkcjonowania Unii, zdecydowano się na kontynowanie refleksji nad tym, jakiego rodzaju zmiany są możliwe do przyjęcia przez wszystkich członków wspólnoty, czego owocem był traktat lizboński (TL).

Traktat lizboński

Podpisany 13 grudnia 2007 roku w Lizbonie traktat stanowił bardziej konwencjonalną reformę – nie miał zastąpić dotychczas obowiązujących traktatów, jak TUKE, lecz jedynie zmienić ich treść. TL podtrzymał większość istotnych postanowień TUKE. Wprowadzono jednak długi okres przejściowy przed wprowadzeniem nowego systemu decydowania większością kwalifikowaną (co należy uznać za sukces Polski, która sprzeciwiała się tej zmianie), zrezygnowano z wyrażenia wprost w jednym z artykułów zasady pierwszeństwa prawa UE przed prawem państw członkowskich, jak również ze wspomnianych elementów symbolicznych, np. zamiast unijnego MSZ w TL ustanowiono stanowisko wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa.

Droga do wejścia w życie TL również nie była jednak prosta – w 2008 roku odbyło się referendum w Irlandii, w którym 53% głosujących opowiedziało się przeciwko ratyfikacji traktatu. Obywatele Irlandii obawiali się marginalizacji swojego kraju, jak również narzucenia im niechcianych rozwiązań prawnych. Pozostałe państwa członkowskie zapewniły Irlandię, że TL nie wpłynie na prawo podatkowe, zaangażowanie wojskowe (Irlandia utrzymuje status państwa neutralnego) czy regulacje dotyczące przerywania ciąży (do 2018 r. w Irlandii obowiązywało bardzo restrykcyjne prawo antyaborcyjne). Kluczowa była również decyzja Rady Europejskiej, która postanowiła, że skład Komisji Europejskiej nie zostanie ograniczony pomimo zwiększonej liczby państw członkowskich, tj. każde z państw będzie miało prawo zgłosić swojego obywatela do składu KE. W 2009 roku, w ponownym referendum, 67% głosujących zaakceptowało TL, który wszedł w życie w grudniu tego roku.

Dalsze zmiany w funkcjonowaniu UE nie miału już charakteru reform traktowych, lecz były konsekwencją tego, jak Unia radziła sobie z kolejnymi wyzwaniami i kryzysami. Zostaną one krótko omówione poniżej.

Kryzysy

Kryzys gospodarczy i zadłużeniowy w strefie euro

Spowolnienie gospodarcze i kryzys zadłużenia w strefie euro, które miały miejsce między 2008 a 2012 r., stanowiły część ogólnoświatowego kryzysu finansowego, zapoczątkowanego załamaniem rynku nieruchomości i upadkiem banku Lehman Brothers w Stanach Zjednoczonych.

Kryzys ujawnił głębokie różnice gospodarcze w strefie euro, tzn. wśród państw, które zastąpiły swoje krajowe waluty euro – wspólną walutą UE. Różnice te miały destabilizujące konsekwencje w sytuacji zewnętrznego szoku takiego jak kryzys finansowy w USA. Choć część ekonomistów przestrzegała przed takim ryzykiem, twórcy strefy euro zdecydowali się na ustanowienie unii walutowej bez zrównoważenia jej głębszą integracją gospodarczą, np. utworzeniem większego wspólnego budżetu czy ustanowieniem wspólnych podatków. Problemy, które z tego wynikają, ukazuje porównanie konsekwencji załamania rynku nieruchomość na Florydzie (jednym ze stanów USA) oraz w Hiszpanii (jednym z państw strefy euro). O ile w przypadku Florydy duża część wydatków publicznych finansowana była przez budżet federalny, a niektóre transfery z niego uległy wręcz zwiększeniu po pogorszeniu się sytuacji w tym stanie (np. federalne programy finansujące opiekę zdrowotną dla niektórych grup czy tzw. food stamps – program wsparcia dla osób znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji materialnej), to Hiszpania pozbawiona była tego rodzaju amortyzatorów z budżetu Unii bądź od innych krajów strefy Euro – załamanie gospodarcze i towarzyszący mu spadek dochodów budżetu państwa stanowiły więc dla niej znacznie większy problem.

Odpowiedź Unii na kryzys wzbudziła spory i krytykę. Zwracano uwagę na nieprzygotowanie UE do kryzysu. Nowe rozwiązania wymagały negocjacji między rządami państw członkowskich, co w pierwszym okresie kryzysu wzmocniło unijne organy międzyrządowe, takie jak Rada Europejska. Negocjacje toczyły się w warunkach silnej współzależności (sytuacja, zwłaszcza gwałtowne załamanie, w jednym państwie strefy euro miała duży wpływ na sytuacje w innych państwach). Charakteryzowały się również asymetrią – teorie integracji europejskiej opisują tak sytuacje, w której części uczestników negocjacji zależy na rozstrzygnięciu bardziej niż innym – w tym przypadku podział przebiegał między państwami o wysokim poziomie zadłużenia i rosnących kosztach jego obsługi (np. Grecja, Hiszpania), a tymi, które mogły udzielić im wsparcia (np. Holandia, Niemcy). Narzucane tym pierwszym, jako warunek pomocy, programy reform (zwłaszcza cięć wydatków budżetowych) budziły opór społeczny i były oceniane przez część ekonomistów jako szkodliwe dla perspektyw wyjścia z załamania gospodarczego.

Z czasem ta międzyrządowa odpowiedź na kryzys została jednak włączona w bardziej typowe dla Unii ramy instytucjonalno-prawne. W 2012 r. istotną rolę odegrał Europejski Bank Centralny, którego zdecydowana postawa, wychodząca poza jego wcześniej przyjęte sposoby działania, pozwoliła znacząco zmniejszyć presję na zadłużone państwa. W ramach UE zaczęły funkcjonować nowe mechanizmy koordynacji gospodarczej.

Kryzys migracyjny

W 2015 r. do UE przybyły niemal trzy miliony osób, w dużej części poszukujących azylu, uciekających z państw targanych wojną, takich jak Libia, Irak i Syria. Oznaczało to bezprecedensowy wzrost imigracji do UE i niosło za sobą liczne problemy. Choć regulowanie imigracji spoza UE i ochrona granic są co do zasady kompetencją państw członkowskich, to istnieją pewne mechanizmy współpracy w ramach Unii w tych kwestiach, zwłaszcza tzw. strefa Schengen i związany z nią wspólny europejski system azylowy.

Porozumienie zawarte w ramach UE zakładało, że osoby przybywające do niej mogą ubiegać się o azyl w pierwszym państwie członkowskim, którego granicę przekroczą. Kiedy jednak setki tysięcy ludzi zaczęły przybywać do Włoch i Grecji, państwa te nie były w stanie samodzielnie sobie z tym poradzić i pozwoliły im na dalszą podróż na północ kontynentu. To prowadziło do kolejnych napięć na granicach – zarówno zewnętrznych (np. między Węgrami a nienależącą do UE Serbią), jak i między państwami członkowskimi (granica węgiersko-chorwacka czy węgiersko-austriacka). Otwarta postawa niektórych państw członkowskich (np. Niemiec) wobec migrantów również nie przyniosła oczekiwanej ulgi państwom na południowym krańcu UE.

Rola UE w tym kryzysie była ograniczona przez małą współzależność – jedne państwa mierzyły się z ogromnymi wyzwaniami, inne tylko potencjalnie mogły być celem dalszej podróży imigrantów. Trudności w osiągnięciu ogólnego rozwiązania nie oznaczały jednak, że nie robiono nic. Istotne znaczenie miało symboliczne znaczenie utrzymania otwartych granic wewnętrznych strefy Schengen jako jednej z namacalnych i dostrzegalnych dla zwykłego obywatela zdobyczy integracji europejskiej. Choć ostatecznie nie przyjął się pomysł relokacji uchodźców (z krajów przeciążonych zbyt dużą liczną przybywających do innych państw członkowskich), to wzmocniono współpracę w ramach Unii dotyczącą rozpatrywania wniosków o azyl i ochrony granic (z czym wiązała się reforma Frontexu – Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej). Dla złagodzenia kryzysu ważne było również porozumienie UE z Turcją. Niektóre z tych działań spotkały się z krytyką ze strony stowarzyszeń działających na rzecz uchodźców oraz lewicowych partii politycznych. Przykładowo, oskarżano Frontex o udział w procederze nielegalnych push-backów („wypychania” imigrantów z terytorium UE bez dania im możliwości złożenia wniosku azylowego), a porozumienie z Turcją postrzegano jako niezgodne z humanitarną retoryką Unii.

Kryzys migracyjny miał istotne przełożenie na polityką w wielu krajach. Prawicowe siły polityczne, proponujące radykalne środki w celu ograniczenia imigracji i niejednokrotnie posługujące się ksenofobiczną retoryką, zyskiwały na popularności i znaczeniu. Skłaniało to bardziej umiarkowane partie do korekty stanowisk, co przekładało się na politykę rządów. W niektórych państwach temat migracji mógł być decydujący dla wyników wyborów, a w Wielkiej Brytanii miał istotne znaczenie dla wyniku referendum w sprawie opuszczenia UE.

Brexit

Kolejny kryzys, z którym musiała się zmierzyć Unia, wyszedł od środka. Wielka Brytania (WB) niemal od początku swojego członkostwa we Wspólnocie (1973 r.) prowadziła politykę niechętną niektórym aspektom integracji. Nie dołączyła np. do strefy Schengen ani strefy euro. Co więcej, integracja europejska była w WB postrzegana jako projekt czysto gospodarczy, czego wyrazem było stosowanie w latach 70. i 80. nazwy Common Market (wspólny rynek) na określenie Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej.

W polityce brytyjskiej przez długi czas na sile zyskiwały głosy eurosceptyczne, wzywające do opuszczenia Unii lub przynajmniej zredukowania zaangażowania Wielkiej Brytanii w niektórych obszarach jej działania. O ile początkowo temat ten dzielił lewicową Partię Pracy, to od lat 90. stał się zarzewiem konfliktu w prawicowej Partii Konserwatywnej, jak również podglebiem dla nowych eurosceptycznych ruchów prawicowych, takich jak UKIP – Partia Niepodległości Zjednoczonego Królestwa.

Wywodzący się z Partii Konserwatywnej premier David Cameron postanowił spacyfikować prawicową konkurencję oraz eurosceptyczne skrzydło własnej partii i obiecał, że jeżeli wygra wybory w 2015 roku, to zorganizuje referendum w sprawie opuszczenia Unii lub pozostania w niej. Wbrew jego intencjom referendum zakończyło się jednak nieznacznym zwycięstwem opcji wyjścia (52% głosujących). Wynik ten był szokiem dla opinii publicznej i rządów pozostałych państw członkowskich.

Przekucie referendalnej decyzji w praktyczne opuszczenie UE (co dokonało się dopiero w 2020 r.) okazało się jednak bardzo trudne. Związki gospodarcze, prawne i społeczne Wielkiej Brytanii z resztą Unii były silne, szczególnie trudnym problemem okazał się szczególny status Irlandii Północnej, która, jako część WB, pozostaje równocześnie w ścisłych relacjach społeczno-gospodarczych z będącą członkiem Unii Republiką Irlandii.

Unia Europejska wykazała się względem Wielkie Brytanii jednością i nie wahała się wykorzystywać swojej przewagi negocjacyjnej. Miało to nie tylko zapewnić dobre warunki rozstania z perspektywy UE, lecz również stanowić przestrogę dla potencjalnych naśladowców WB. Istotnie, wszystko wskazuje na to, że „Brexit” (jak określa się powszechnie wyjście WB z Unii) przyniósł brytyjskiej gospodarce duże straty, nie wspominając o niedogodnościach dla zwykłych obywateli, związanych np. z podróżowaniem czy zakupami on-line.

Wyzwanie „nieliberalnej demokracji”

Przed przystąpieniem do UE w 2004 r. Polska i inne państwa kandydujące musiały spełnić szereg warunków gospodarczych i politycznych, w tym wykazać przywiązanie do wspólnych europejskich wartości i zasad, takich jak demokracja, równość i brak dyskryminacji, rządy prawa czy ochrona praw człowieka i podstawowych wolności. Wkrótce jednak zaczęły pojawiać się wątpliwości, czy owe wartości i zasady są faktycznie głęboko ugruntowane w „nowych państwach członkowskich”. Szczególnie istotne zarzuty pojawiły się najpierw wobec Węgier, a następnie Polski. Ogłoszony przez premiera Węgier Victora Orbana projekt „nieliberalnej demokracji” jest, według licznych krytyków, nie do pogodzenia z normami stojącymi u podstaw integracji europejskiej.

Odpowiedź Unii na to wyzwanie okazuje się jednak dość powolna, cząstkowa i słaba. Teorie integracji wskazują na przyczyny tego stanu rzeczy, związane przede wszystkim z wciąż głownie gospodarczym charakterem integracji w ramach UE, jak również niechęcią rządów państw członkowskich do ingerowania w sprawy wewnętrzne innych państw. Tłumaczy to brak decyzji w formalnej procedurze związane z naruszeniem przez państwo członkowskie wartości Unii (art. 7 traktatu o Unii Europejskiej), w której potrzebna jest kwalifikowana większość lub nawet jednomyślność przedstawicieli państw członkowskich.

Należy jednak zauważyć aktywność Komisji Europejskiej i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w tym obszarze. Szczególnie ta druga instytucja okazała się (przynajmniej częściowo) skuteczna w blokowaniu niektórych szczególnie rażących przypadków naruszania zasady praworządności na Węgrzech i w Polsce. Z drugiej strony, działania instytucji UE przedstawiane są przez rządy Węgier i Polski jako niedopuszczalne ingerencje i naruszenie suwerenności, co pozwala im zyskiwać poparcie części opinii publicznej dla swoich działań.

Inne kryzysy

Pandemia COVID-19: mimo początkowo jednostronnych działań państw członkowskich (w tym np. czasowego zamknięcia granic w strefie Schengen), udało się uruchomić koordynację działań związanych z przeciwdziałaniem pandemii na poziomie UE, w tym zwłaszcza zakup szczepionek i stworzenie systemu wzajemnego uznawania certyfikatów potwierdzających zaszczepienie. Udało się również uzgodnić bezprecedensowe środki wsparcia odbudowy gospodarczej po pandemicznym załamaniu.

Inwazja Rosji na Ukrainę: UE zareagowała na rosyjską inwazję nie tylko wyrazami potępienia agresorów i solidarności z ofiarami, lecz również znaczącymi pakietami sankcji. Różnice zdań udaje się uzgodnić i mówić jednym głosem, a Ukrainie udziela się różnego rodzaju wsparcia.

Kryzys klimatyczny: to kryzys o innym charakterze niż pozostałe, wymienione wyżej – ma on charakter egzystencjalny dla ludzkości, a nie jedynie Unii. UE chce być pionierką w walce ze zmianami klimatu i zapobieżeniu klimatycznej katastrofie. Choć państwa członkowskie realizują w dużej mierze autonomiczne polityki w tym względzie, to udaje im się uzgodnić wspólne cele, takie jak poziom redukcji emisji gazów cieplarnianych, oraz instrumenty, jak np. normy dotyczące energochłonności urządzeń czy unijny system handlu uprawnieniami do emisji CO₂ (ETS). Wiele napięć związanych jest w bardzo różną sytuacją państw członkowskich, np. w sektorze energetyki – podczas gdy w jednych państwach energię elektryczną nadal pozyskuje się głownie ze spalania paliw kopalnych, w innych dominuje energetyka jądrowa lub odnawialne źródła energii.

Władza w Unii Europejskiej

Często można spotkać się z twierdzeniami, że jakaś instytucja lub określone państwo „trzyma władzę” w UE. W istocie zarówno poszczególne państwa, jak i instytucje, konkurują o wpływy i współpracują w złożonej strukturze jaką jest Unia.

Państwa członkowskie, „panowie traktatów”, wciąż mają wiodącą wolę. Wbrew pozorom badania nie potwierdzają dominacji największych państw, takich jak Niemcy. Skuteczność państwa członkowskiego w zabieganiu o swoje interesy zależy w dużej mierze od umiejętności tworzenia koalicji z innymi, przekonywania ich do swoich racji, a to z kolei wiąże się z potencjałem dyplomatycznym i zdolnością do ustalania priorytetów, tak aby być w stanie ustąpić w sprawach mniej ważnych, a w zamian osiągnąć kluczowe dla siebie cele.

W przypadku instytucji trudno mówić o dominacji którejkolwiek z nich. Jak wspomniano wyżej, Rada Europejska zyskała na znaczeniu w okresie kryzysu finansowego. Również instytucje ponadnarodowe, zwłaszcza Parlament Europejski (PE) i Komisja Europejska (KE), starają się przynajmniej utrzymywać, a czasem zwiększać swoją rolę. Pewnym sposobem na wzmocnienie tych instytucji miało być bardziej wyraźne powiązanie wyników wyborów do PE oraz formowania składu KE, w tym zwłaszcza wybór osoby przewodniczącej pracom tej ostatniej. Poszczególne grupy polityczne wyznaczały osoby, które w przypadku ich zwycięstwa miałyby zająć stanowisko przewodniczącego KE. W 2014 r. przewodniczącym KE został polityk ogłoszony kandydatem na to stanowisko przez grupę polityczną, która zyskała największe poparcie (centroprawicową Europejską Partię Ludową). W 2019 r. nie udało się jednak tego powtórzyć, co stawia pod znakiem zapytania dalsze losy tego pomysłu.

Podsumowanie

Mimo licznych wyzwań i przemian Unia Europejska pozostaje szczególnego rodzaju organizacją międzynarodową. Jest to organizacja ściślej wiążąca swoich członków od jakiejkolwiek innej na świecie, posiadająca swój własny, autonomiczny system prawny, rozbudowane instytucje i duży, jak na organizacje międzynarodowe, budżet. Nie jest ona jednak państwem federalnym ani sposobem na zdominowanie jednych państw przez inne. W swej istocie pozostaje wciąż tym samym dobrowolnym związkiem państw i narodów Europy, do którego w 2004 r., zgodnie z wyrażoną w referendum wolą obywateli, przystąpiła Polska.

Pytania

1. Czego dotyczyły reformy ustrojowe UE, których zwieńczeniem był traktat lizboński?
2. Na jakie cechy UE wskazuje sposób radzenia sobie przez Unię z kryzysami i wyzwaniami w latach 2004–2022?
3. Co powinna zrobić Polska, aby mieć większy wpływ na decyzje podejmowane w UE?